Was ist ein Planning-Programming-Budgeting-System (PPBS)?

Zur Erläuterung des Begriffs Planning-Programming-Budgeting-System (PPBS) ist es angemessen, die einzelnen Komponenten des Begriffs zunächst zu erklären.

Was ist Planning?

Planning (bzw. Planung) lässt sich definieren als die Ausarbeitung einer Reihe von sinnvollen Möglichkeiten, um Maßnahmen, aufgrund einer systematischen Untersuchung von Alternativen, auszuwählen. In dieser Phase der Zielplanung und Zieloperationalisierung werden auf der Grundlage einer mittel- bis langfristigen Prognose von zukünftigen Aufgaben und Problemen die politischen Ziele abgesteckt und vorläufige Prioritäten festgelegt.

Aus Operationalitätsgründen müssen die Zielvorstellungen nach End- und Zwischenprodukten systematisiert werden. Das langfristig ausgelegte Planning erschöpft sich nicht nur im fortwährenden Prüfen von einmal aufgezeigten Alternativen, sondern es beinhaltet auch, möglichst viele Maßnahmen neu aufzuzeigen.

Was ist Programming?

Während die Planung aggregierte Daten betrachtet, erfolgt beim Prozess des mittelfristigen Programming (bzw. Programmierens) eine Detaillierung in Bezug auf die Berechnung der Arbeitskräfte, Ausrüstung und Mittel, die notwendig sind, um die Durchführbarkeit eines Programms zu testen, und zwar ausgedrückt in spezifischen Ressourcen und in der Zeit.

Alternative Programme werden erarbeitet und nach Kosten und Nutzen analysiert und differenziert; die ausgewählten Programme werden dann in genau spezifizierte Programmstrukturen zerlegt.

Was ist Budgeting?

PPBS BudgetingDie mehr kurzfristige Budgetierung bedeutet die Konfrontation aller bisher ermittelten Daten mit den verfügbaren Ressourcen im Staatshaushalt. Dabei soll auch die Langfristigkeit der Projektion staatlicher Aktivitäten beachtet werden, da die – meistens über mehrere Perioden bestehenden – Belastungen mit den verfügbaren und zukünftigen Haushaltsmitteln abzustimmen sind.

Was ist ein System?

Als ein System kann man den bis hierhin geschilderten Apparat dann bezeichnen, wenn er wirklich den Gesamtzusammenhang betrachtet, die zukunftsorientierten Entscheidungsmöglichkeiten übersichtlich und geordnet darstellt und alle Ziele, Alternativen und Daten einer gründlichen Diskussion unterwirft. In diesem Fall ermöglicht es das System, die Entscheidung über die Verwendung der Haushaltsmittel auf eine rationale Basis zu stellen.

Es ist also die Erfolgskontrolle, die den Systemzusammenhang herstellt, indem die Kontrollinformation in die vorausgegangenen Phasen des Plannings, Programmings und Budgetings zurück gekoppelt wird.

Was bildet den administrativen Rahmen zur mittelfristigen Finanzplanung?

Es ist von sehr großer Wichtigkeit für das System, dass alle ermittelten Ziele, Pläne, Daten und Programme an einer Stelle zentral erfasst werden.

Würde jedes Ministerium für sich einen Plan aufstellen, so wäre zwar die Effektivität der Tätigkeiten für dessen Abteilungen gewährleistet, nicht aber für den gesamten Staatsapparat. Deshalb hat man das Aufstellen von PPBS-Entwürfen in allen Regierungsbereichen gefordert, ein zentrales Organ zur Erfassung – das Budgetbüro – eingerichtet und spezielle Richtlinien zur Handhabung des Systems erlassen. Dazu gehört der Zwang zur jährlichen Erstellung von drei Dokumenten, die den administrativen Rahmen für das PPBS bilden, nämlich Programm-Memorandum, Programm und Finanzplan.

Was stellt das Programm-Memorandum für das PPBS dar?

Das Programm-Memorandum stellt eine der wichtigsten Programmstützen im Rahmen der Zielvorgaben der jeweiligen Organisation dar. Es enthält die analytischen Alternativen und begründet die Selektion der vorgezogenen Programme. Programm-Memoranda stellen die Verbindung her zwischen der Analytikerin innerhalb eines Programmbereiches und dem Planungsstab, welcher dem Entscheidungsträger hilft. In diesen Studien legt die Programmgruppe die für ihren Bereich erarbeiteten Vorhaben dar, ferner die empfohlenen Alternativen, das Für und Wider ihrer Vorschläge sowie die Daten, die Analyse und die Argumente für jene alternativen Möglichkeiten, die sie verworfen hat.

Außerdem soll das Programm-Memorandum langfristig Einblick in die Programmstruktur gewähren und den Einfluss der untersuchten Programme auf andere Programme, andere Ministerien, auf andere staatliche Gebietskörperschaften und private Organisationen kenntlich machen. Da alle Programm-Memoranda aller Behörden zentral erfasst werden, ergibt sich die Möglichkeit einer Queranalyse im Budgetbüro.

Doppelarbeit oder konträre Bemühungen werden frühzeitig erkannt. Die Führungsgruppe kann ein Programm-Memorandum noch einmal gänzlich ändern, indem sie neue Alternativen aufzeigt, geprüfte Alternativen abändert oder sogar neue Vorhaben bestimmt. Es kann natürlich auch eine – allerdings motivierte – Zustimmung gegeben werden. Das endgültige Programm-Memorandum setzt sich dann aus der Vorarbeit der Gruppe der Analytiker und der endgültigen Festlegung in der Führungsgruppe zusammen.

Was stellt der Finanzplan für das PPBS dar?

Im Finanzplan werden die Entscheidungen mit den vorhandenen Haushaltsmitteln konfrontiert; er macht deutlich, welche Auswirkungen eingegangene oder noch einzugehende Ausgabeverpflichtungen der Regierung haben werden. Das Datenmaterial unterliegt dabei ebenso wie die Programmstrukturen einer fortwährenden Kontrolle, es handelt sich also keineswegs um eine Festlegung der staatlichen Aktivitäten für die nächsten fünf Jahre.

Was stellt der Programmplan für das PPBS dar?

Der Programmplan ist die Zusammenfassung des gesamten ursprünglichen Datenmaterials der Programmelemente; die Daten sind noch nicht normiert. Auch die verworfenen Alternativen sind aufgeführt. Anhand des Programmplans kann sich also jeder, sofern er dazu verstandesmäßig in der Lage ist, vom Ablauf der Analyse unterrichten und sie nachvollziehen.

Der Programmplan ist im Unterschied zu dem im Umfang beschränkten (20 Seiten) und nur der kurzen Information dienenden Programm-Memorandum wesentlich umfangreicher.

Das Wichtigste zum PPBS in Kürze

Das PPBS wurde in den USA unter dem Eindruck der Schwächen der traditionellen Haushaltsplanung entwickelt.

Zu den Aufgaben gehören im Einzelnen:

  • Sorgfältige Spezifizierung und systematische Analyse von staatlichen Objekten,
  • Suche nach relevanten, alternativen Wegen der Zielerreichung,
  • Schätzung der direkten und indirekten Kosten jeder Handlungsmöglichkeit,
  • Schätzung der Effektivität jeder Alternative und
  • Auswahl der Kombination von Alternativen, die bei gegebenen Ressourcen die größte Effektivität verspricht.

Zusammengefasst ist es die Aufgabe des PPBS, langfristige Zielvorstellungen (strategische Rahmenplanung), mittelfristige Programme (operationale Projektplanung) und kurzfristige Haushaltsdispositionen (jährliche Budgetplanung) methodisch miteinander zu verbinden und zu koordinieren.

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